| LG경제연구원 '중국의 호구제도 개혁, 노동시장 지각변동 가져오나' |
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중국 서부의 요충지인 충칭(重慶)직할시와 쓰촨(四川)성의 성도인 청두(成都)시가 최근 ‘도농(都農)통합 개혁 시범특구’ 로 선정되어 눈길을 끌고 있다. 기존의 경제특구와는 달리, 남한 면적의 2배에 달하는 충칭·청두 시범특구는 도농간호적통합, 농촌 잉여 노동력의 도시 이전, 공평한사회복지제도 마련 등을 중점사업으로 삼고, 도농 연계발전을 목표로 추진되고 있다. 현재 이들 특구인구 약 4천3백만 명 가운데 농촌인구가 무려 3천만 명에 달할 정도로 비중이 높지만, 도농일체화 추진계획에 따라 앞으로 10년간 약 천만명의 농민이 도시로 이주할 전망이다.
이런 움직임은 오랫동안 호구제도를 통해 주민의 신분을 엄격히 ‘농업인구’ 와 ‘비농업인구’ 로 구분하고, 이주를 제한해 온 중국에서는 파격적인 일이 아닐 수 없다. 앞으로 특구 내 호구제도 및 관련 개혁이 성공적으로 이루어진다면 ‘시범효과’ 를 활용해 이러한 ‘특구모델’ 을 전국으로 확산시켜 경제사회 체제의 근본 틀을 바꿀 가능성이 크다. 중국 지도부가 균부론(均富論)을 바탕으로 내륙 심장부의 신특구를 돌파구로 삼아 조화로운 사회실현에 한 발짝 나선 셈이다.
호구제도가 뭐길래
호구제도 개혁이라고 하면 흔히 순수한 중국 국내이슈라고 인식해 간과하는 경우가 많다. 하지만 과거 50년 동안 인구이동 통제의 역할뿐 아니라 의료, 주택, 교육 등 모든 면에서 이원화 구조를 주도해 온 ‘현대판 신분제’ 인 호구제가 서서히 무너지는 것은 중국정부의 사회관리 방식에 변화가 있음을 보여주는 점에서 의미가 있다. 도시와 농촌이 분리된 상태에서 고속 경제발전을 지속하는 것은 마치 시한폭탄을 안고 달리듯이도농 격차로 인해 중국 사회의 불안정성이 날로 증폭될 수 밖에 없다. 이런 잠재적인 차이나 리스크는 장기적인 안목으로 중국에 투자하는 기업들이 눈여겨봐야 할 대목이다. 더욱이 인구이동에 대한 규제완화가 장기적으로 노동 공급측면에서 임금에 영향을 미칠 수 있는 변수로 작용한다. 중국발 디플레가 지속될 수 있을지를 논의할 때 빼놓을 수 없는 사안이기도 하다. 현재 중국전역의이주노동자는 약 1.5억 명으로 추산된다(<그림 1>참조).
아직 제기능을 발휘하지 못하고 있는 중국의 노동시장에 이들의 이동은 호구제도 변화에 의해 좌우될 가능성이 크다. 이러한 노동시장의 변화는 저임노동력을 활용하려는 한국기업들의 투자거점 선정과 결코 무관하지 않다. 한국기업들의 투자지역은 주로 연해 대도시에 집중되어있지만, 취업희망자 중 현지호구를 가지고 있지 않거나 농업호구를 가진 사람들이 상당 부분을 차지한다. 그들이 취업에 앞서 가장 큰 관심사가 바로 호구문제 해결인 만큼 이런 중국사회의 독특한 제도에 대한 충분한 이해, 그리고 이를 개혁하려는 움직임이 노동시장에 몰고 올 파장을 파악하는 것은 중요한 과제가 아닐 수 없다.
도마 위에 오른 호구제도
「산시성의 가난한 마을출신인 메이꾸이. 장미빛 꿈을 안고 베이징에 올라왔지만 그녀를 기다리는 것은 참담한 현실 뿐. 베이징호구가 없다는 이유로 사랑하는 남자로부터 버림 당하고 청소부, 기계공장조립공 등 온갖 힘든 일에 전전했지만 받는 급여는 같은 일을 하는 도시인의 1/3에도 못 미친다. 하루에 15시간 이상 일을 하며 최소생계비 이외의 모든 소득을 고향에 있는 가족에게 송금한다. 의료보험이 없어서 아파도 병원에 갈 수 없으며, 혼자 고향 마을에 남겨진 아이를 도시로 데려오고 싶지만 고액의 ‘전입비’ 를 감수하더라도 아이를 받아 줄 베이징 일반 공립학교는 찾기 힘들다. 농촌호구를 가진 아이를 수용하는 ‘민공자녀’ 학교도 있긴 하지만 시설도 열악한데다 교육의 질도 형편없다. 혹시 대학까지 다니게 되더라도 베이징의 공기업에 취업하지 못하면 졸업하는 대로 호구소재지로 송환 당하기 일쑤다. 결국 왕씨는 베이징시민과 결혼할 경우 2년이 지나면 호구를 얻을 수 있다는 조례를 안 후 사랑하지도 않은 베이징 지체장애인과 결혼했다.」
최근 다큐멘터리 형식으로 제작된 ‘런자이베이징(人在北京)’ 은 중국 호구제가 빚어낸 풍속도를 그대로 보여준다. 마치 한국에 있는 불법체류자의 처지와 같은 외지인의 운명은 호구제도의 많은 문제점을 말해주고 이를 개혁해야 한다는 목소리도 많이 높아졌다. 첫째, 1958년에 만들어진 호구제도는 당시 희소자원 분배를 통해 계획경제의 순조로운 운영을 가능하게 한 중요한 기반이었지만, 시장경제가 활성화되면서부터는 실효성이 점차 약해지고 있다. 농경지 면적의 감소와 향진기업의 노동력 흡수능력 약화로 인해 농촌에는 과잉 노동력이 많이 존재하는 반면, 경제발전으로 일부 지역의 노동력 수요가 급증하고, 도농격차가 날로 심화되고 있는 상황에서 노동력의 이동은 더 이상 막을 수 없는 대세가 됐다(<그림 2> 참조).
둘째, 해마다 도시로 유입되어 임시거주증을 발급받고 일하는 천만 명 이상의 ‘농민공’ 들이 도시 내 빈민계층을 형성하고 있다. 도시주민과 동등한 사회보장체제의 혜택을 받을 수 없고 불평등한 지위를 감수해야 하는 처지에 대한 불만이 점차 커지고 있다(<표 1> 참조). 이런 도시 내 이원화현상이 사회불안 요인으로 작용하고 있다.
셋째, 호구제도로 인해 이원화된 노동시장은 시장기능에 의한 효과적인 자원분배를 저해하고, 일부 지역의 심각한 노동력 부족현상의 원인을 제공하고 있다. 저임 단순노동력 부족현상(民工荒)은 노동집약적 산업이 집중되는 주강삼각주 지역을 비롯해 최근 산둥(山東)성 등 환발해(環渤海)권까지 확대되고 있다. 전국의 구인/구직 배율을 보면, 아직 노동력공급이 수요보다 약간 초과하고 있는 상태이다. 하지만 꾸준한 증가추세를 감안하면 조만간 수급균형을 잃을 것으로 보인다. 베이징 등 일부 대도시에서는 이미 노동력 부족 양상을 띠고 있다(<그림 3> 참조). 이런 ‘구인난’ 은 결국 임금인상, 근무환경 개선 등으로 이어져 기업의 부담을 가중시키게 된다.
넷째, ‘농촌 따로 도시 따로’ 라는 발전모델이 도농간 빈부격차를 날로 심화시켜 중국지도부가 강조하는 ‘균부론(均富論)’ 및 삼농(三農)문제 해결과 배치(背馳)되어 사회분열의 원인이 되고 있다. 또 자유 이주를 금지하는 것은 인권 침해이며, WTO가입과 함께 세계 강국으로 도약하려는 국가 이미지와 어울리지 않는다는 인식도 확산되고 있다.
아울러, 호구제도로 지방단위의 자립경제체제가 형성되어 지방이 경제주체로 분리된 것은 극심한 지방보호주의의 근본원인으로 꼽힌다. 이 밖에도 도시화의 장애가 되는 등 중국경제의 지속가능한 발전의 발목을 잡는 걸림돌이 되고 있다.
진퇴양난, 딜레마에 빠지는 중국중앙정부
중국지도부도 이러한 개혁의 필요성을 모를 리가 없다. 단일 노동시장의 형성이 시급하다는 공감대는 학계는 물론 정부에서도 형성되어 있다. 그러나 1992년에 호구제도개혁위원회를 설립한 후에도 미지근한 태도를 보이며 과감한 개혁조치를 선뜻 실행하지 못한 것은 호구제도 개혁의 복잡성 때문이다. 호구제 개혁은 단순히 도시로 진입할 수 있는 ‘입장권’ 발급이 아닌 노동시장, 사회복지시스템, 토지제도 등 수많은 이슈와 뒤얽혀있어 사회구조의 근본적인 변화를 요구하며 수많은 이익집단으로부터 거센 반발도 예상된다.
개혁에 대해 가장 소극적인 입장을 견지해온 주체는 지방정부들이다. 이주절차의 간소화로 인해 각종 수수료 수입이 감소되는 반면 농촌인구 유입에 따른 도시기초시설 확충 및 사회복지충당을 위한 재정 부담이 가중된다. 사회치안 등 도시관리의 어려움 증가도 예상되고, 일부 외래인구관리 관련 부문의 구조조정까지 불가피해 이러한 개혁이 반가울 리가 없다.
도시주민들도 기득권층으로서 외래인구의 유입에 눈살을 찌푸리고 있다. 도시인구를 감안해 만들어진 각종 기반시설들은 농촌인구의 유입으로 과부하상태에 이르러 교통 혼잡, 부동산 가격 상승, 에너지 부족 등 각종 부작용을 낳게 된다. 상하이의 범죄사건 중 80% 가량을 외래인구가 저지를 정도로 도시환경 악화의 주범으로 지적되고 있다. 오랫동안 형성되어 온 도시민의‘도시우월주의’심리도 하루밤에 사라지기 어려운 만큼 제한적 도시자원을‘약탈’한다고 여기는 농촌인구의 유입에 대한 적대감은 쉽게 가라앉지 않을 것이다.
이처럼 호구제도 개혁은 도시인구과밀, 국가의 행정적 통제 약화, 재정적 부담 및 도시실업문제 심화 등이 수반될 것으로 예상돼‘뜨거운 감자’가 되고 있다.
개혁의 칼끝은 어디까지 닿을까?
이러한 반발과 부작용을 고려하여 중국정부는 점진적으로 호구제도의 문턱을 낮추려는 신중한 정책방향을 취해왔다. 1980년대부터 호구제도를수술대 위에 올려 개혁을 착수했으나 농민의 소도시(인구 2만 명 이하)호구 취득 허용, 임시거주제도 도입 등에 그쳐 큰 진척을 이루지 못했다. 본격적으로 개혁이 가속페달을 밟기 시작한 것은 후진타오 현 지도부가‘인본주의’이념을 강조한후부터다. 일부 중형도시에서 먼저 이원화 호구관리제도를 폐지하고 통합된 주민호적으로 시범운영한 뒤, 랴오닝(遼寧), 장쑤(江蘇) 등 12개 성까지 확대 실시했다. 이어 상하이, 베이징 등 성벽이 높기로 유명한 대도시까지도 잇따라 외지인직종제한 폐지, 농민공 자녀 공립학교 입학 허용, 외지인 고급공무원 시험응시 허용 등 기존 호구제의 경직성을 완화하려는 움직임을 보였다. 첨단산업의 고급인재 유치를 위한 호구개방 등 부분적 개혁조치를 펼치고 있다.
현재까지의 개혁추세를 보면 대체로 도농격차가 비교적 적은 소도시부터 점차 중대형 도시로, 시범도시부터 보다 큰 지역 범위로 확대하는 패턴을 볼 수 있다. 지금까지의 개혁을 무난하게 추진할 수 있었던 것은 적절한 개혁 속도와도 관련이 있지만 모두 특정한 성(省)·시 범위 내 이루어지는 ‘부분개혁’ 이기 때문이다. 이런 의미에서 이번 충칭·청두 실험특구는 호구개혁의 범위가 최초로 성(省)을 넘어선다는 점에서 각별하다.
성(省)간의 자유이주가 가능한‘완전개혁’이 이루어질 경우 연해 대도시에 대한 심각한 충격을 줄 수 있어, 지역간 격차가 상당히 좁혀지고 관련부대정책이 모두 마련될 때까지는 호구제도의 전면적인 개혁은 단기간에 실현될 가능성이 희박하다. 하지만「11·5규획」의 가장 핵심적 내용 중하나가 바로 도시화 추진과 도농간의 균형발전이고, 최근 공안부가「호적법」개정안을 서둘러 제정하고 있는 만큼 호구제도개혁 열기는 앞으로도 식지 않을 것은 분명하다. 충칭·청두 신특구를 정부개혁의 신호탄으로 여긴다면 앞으로 이를 계기로 서부지방 경제발전 수준이 비슷한 성(省)·시를 하나의 경제권으로 묶어 그 범위 내 자유이주를 완전 허용한다는 청사진을 그릴 수가 있다.
이와 같이 베이징, 상하이, 광저우 등을 동부경제권, 다른 지역은 중부경제권으로 개혁 범위를 점차 확대될 가능성도 존재한다. 베이징, 상하이가전국을 상대로 한 완전한‘문호개방’은 호적개혁의 ‘최후의 보루’ 라 할 만큼 저항이 만만치 않을 것으로 보인다. 이에 앞서 도시로 이주한 후 일정기간 이상 공식적인 직업에 종사한 사람에게 거주자격과 모든 사회복지혜택을 주는 ‘그린카드’ 제도를 선행하는 것이 바람직하다는 주장이 중국내에서 설득력을 얻고 있다. 호구제도 개혁은 아직 갈 길이 멀지만 인구이동의 구속수단으로서의 역할이 점차 상실되면서 호구제도가 약화되는 것은 대세임에 틀림없다.
호구제도개혁이 중국 노동시장의 판도를 바꿀까?
중국의 호구제도는 노동력 이동과 긴밀한 관계가 있고, 중국 노동력의 불완전 이전현상이 발생하는 근본 원인 중 하나다. 현재 중국 일부 도시소재 기업이 고용한 노동력 중 농촌 출신 노동력은 40%에 가까울 정도로 농촌 노동력의 공급은 중국 노동시장 안정에 큰 영향을 미친다. 특히 이들이 몰려 있는 제조업 분야의 임금 수준과는 더욱 직접적인 관련이 있다(<표 2> 참조).
중국노동보장부가 6월 13일에 발표한「중국 노동력수급상황 보고서」에 따르면 농촌 노동력 5억 명 중 농업인력과 농촌기업 근로자를 제외한 잉여노동력은 아직 1.2억 명이 되며 노동력 수급 절대치를 보면 아직 과잉공급 단계에 있다고 본다. 하지만 최근 중국화남을 비롯한 연해경제권까지 노동집약형 제조업 중심으로 심각한 인력난이 발생하고 있다. 2006년 주강삼각주 지역은 필요한 노동력의 55%만 확보했으며, 사정이 덜 심각한 환발해 지역마저 71%밖에 확보하지 못한 것으로 조사됐다. 노동력 유치를 위해 각 지방정부는 벌써 노동환경의 개선을 목적으로 최저임금을 대폭 올렸다(<표 3> 참조).
위안화 절상 등과 맞물려 저임노동력 시대가 곧 막을 내릴 것이라라는 전망도 나오고 있다. 이런 노동력 부족문제에 대해 노동보장부는 미숙한 노동시장이 산업시장과 연동되지 못하고‘시차’가 존재한다는 것을 주요 원인으로 꼽았다.
그렇다면 호구제도 개혁은 어떤 변화를 초래할까? 현재 추진 중인 호구제도 개혁은 역내이주자유화로 한정된 부분적 개혁이지만 앞으로 개혁이 심화됨에 따라 전국범위에 개방이 이루어진다면, 우선 노동시장의 시장화 수준을 향상시켜 노동력 공급증가 면에서 임금상승압력을 완충시키는 효과를 기대할 수 있다. 현재 호구제약으로 농민들은 대부분 가족과 떨어진 채 도시에서 불안하게 살고 있다.
따라서 비록 비농업부문으로 이동했더라도 농촌 토지를 최후의 사회보장수단으로 여겨 사용권을 포기하지 않고 농촌 호구도유지할 경우가 많다. 하지만 만약 그가 가족과 같이 도시에서도시호구를 얻고 각종 복지혜택을 누릴 권리가 보장된다면 사정은 달라질 수가 있다. 이주가 적극적으로 이루어져 노동력이 안정적으로 공급되는 계기가 될 것이다. 한편 완전이주에 따른 토지 사용권포기는 농촌에서 1인당 경작지 면적을 증가시켜 농업기계화로의 전환을 유도할 것이다. 농업기계화는 또 다시 잉여노동력을 배출시켜 도시화, 현대화로 가는 선순환이 이루어지고, 안정된 도시노동력 공급도 보장될 것이다.
한편, 호구제도 개혁은 또한 복지비용 상승효과를 낳게 됨으로써 노동시장에 미칠 영향은 양면성을 지닌다. 도시호구가 없는 농민 근로자들에게 노임의 약 40%에 해당되는 사회복지비용을 지급하지 않는 차별대우가 있기에 턱없이 저렴한 고용원가가 가능하다는 사실을 감안하면 호구제도가 사실상 중국의 가격경쟁력에‘일조’했다. 하지만 이러한 기본권익 침해를 바탕으로 이룩한 ‘경쟁력’ 은 오히려 지속가능발전을 저해한다는 지적이 속출되고 있어 조만간 호구제도개혁과 더불어 농민 근로자를 사회복지시스템에 편입시키거나 복지제도의 개선조치가 이루어질 것으로 보인다. 따라서 호구제도 개혁에 따른 복지비용 상승효과가 임금상승 억제효과를 어느 정도 상쇄시킬 것이다. 호구제도 개혁이 지속적으로 전국으로 확대되고 지역간 자유이주가 가능할 경우, 장기적으로 임금안정에 기여할 것은 확실하다.
만약, 호구개혁이 역내 이주자유에만 머물러 진척이 느릴 경우, 임금상승억제효과는 제한적일 것으로 보이며 오히려 역내이주자들의 복지비용만 늘어나 부담을 가중시킬 우려가 있다. 호구제도개혁속도보다 효과가 더 빨리 나타나는 위안화 절상, 산업고도화 등 기타 임금상승을 자극시키는 요인도 존재하는 데다, 근로자 권익향상을 골자로 한 노동계약법이 올해 6월말 전인대상무위원회 심의를 거쳐 통과될 경우, 퇴직금 신설, 노조설치 의무화 등으로 기업의 경영부담 증가는 불가피할 것으로 보인다.
그리고 충칭, 청두의 호구개혁 실험은 중국중서부 지역에 대한 외국 기업들의 관심을 불러일으킬 것으로 보인다. 중국의 임금 수준은 동부·중부·서부라는 계단식 구조로 되어 있어 서부지방의 임금 수준은 아직 동부의 2/3에도 못 미친다. 호구개혁 과정 중 농촌이동인구 수용능력을 확대하기 위해 내륙 중대형도시의 개발이 이루어지고 있고, 물류 인프라 개선 및 산업클러스터 효과도 점차 가시화될 것이다.
특히 서부대개발 전초기지인 충칭과 청두가 상하이의 푸동신구 등에 이어 국가가 지정한 제 4차 신특구가 되면서 앞으로 경제발전에 가속도가 붙고 사업기회가 무궁한‘기회의 땅’으로 부상될 것으로 기대되고 있다. 지방정부도 대폭 재정지원과 함께 특구 내 투자한 외자기업들에게 향후 10년간 계속 세제우대를 부여한다고 약속하는 등 투자유치에 총력을 기울이고 있다. 이번 충칭·청두 신특구의 도농통합정책을 계기로 노동력이 풍부해진 중서부 지역으로 사업거점을 이전하는 것이 기업투자자들의 또 하나의 옵션으로 떠오르고 있다...썬쟈 선임연구원
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